1992年3月《扬州市城郊图》

2001年1月19日本报报道截图

　　人物名片：王克胜  扬州市政协原副主席

　　今年是扬州“地改市”40周年。每座城市的行政区划，都会对城市的经济发展、城市格局、百姓生活产生一定的影响。现在的扬州主城，由东往西，江都、广陵、邗江一字排开，南滨江，北依湖，一条运河纵贯三区，各得其所。而在多年前，扬州主城曾被称为“鸡蛋”，城市发展受到限制，区域经济无法突破，打破“鸡蛋”状，成为必须解决的问题。

　　地改市后

　　扬州主城呈“鸡蛋”状

　　我是1980年来扬州的，此后分别有过县级扬州市、扬州地区行政公署、地级扬州市的机关工作经历。当时的县级扬州市，虽然规模不大，但结构相对完善，有城有乡，有一定的发展空间。

　　1983年江苏省率先在全国全面实施市管县体制，撤销七个地区行政公署，扬州行署是其中之一。当时苏州、南通、徐州三地因是地、市(地级)同城，采取的是地、市合并的方式，扬州、镇江、淮阴、盐城则因行署驻地是县级市甚至建制镇，采取的是地改市方式。省内很多城市借市管县改革契机，将主城区区划做了更加合理的调整，形成了城乡融合的格局，但扬州却是采取了一个相对简单的做法，即将地委、行署机构通过一定程序转为省辖市委、市政府机构，并提拔和调用了一批原扬州市干部充实到新的市级机构，将原扬州市直属企事业单位大多上划为新的市直单位。在原县级扬州市城区范围设立广陵区，辖广陵、汶河、城南、东关四个街道，另外成立扬州市郊区区公所(一年后改设为区政府)，辖原县级扬州市城郊的双桥、城东、城北三个公社以及直管的平山茶场和从邗江县划出的湾头、汤汪、西湖三个公社。由此开始，扬州主城开启了“鸡蛋”状的漫长历史，“蛋黄”(广陵)被“蛋白”（郊区）包裹得严严实实，“蛋黄”“蛋白”外围，还有“蛋壳”（邗江）包围。

　　不利发展

　　市区区划调整势在必行

　　当时扬州主城不合理的区划格局，成了历届市委市政府领导的“心病”，一直下决心改变。1997年，我在市民政局开始分管区划地名处不久，就接到市委市政府交办的市区区划调整的再调研任务，因我曾被抽调参与过1995年那次区划调整方案的调研工作，对市区区划状况及弊端有一定了解。

　　1998年四届一次市政协的全会上，我以民建扬州市委的名义提交了一份《市区区划调整势在必行》的集体提案，提案讲述当时我市市区区划状况的种种弊端，我总结了三个方面：

　　一、城市结构呈单中心团状，即所谓“鸡蛋”状，不利于城市发展。由于发展空间受到制约，城市用地显得局促，城市骨架无法拉开，不能适应扬州作为市域中心城市的发展要求，其弊端随着时代的发展日显突出。特别是市区新城河以东的城市用地因城市扩张已经告罄，城市发展不可避免地要向邗江域内渗透，但由于受行政区划的影响，这种发展和渗透受到严重制约，城市总体规划无法实施。

　　二、城市发展呈犬牙交错状，即所谓“散黄”状，不利于城市管理。主要表现在城中有乡，乡中有城，区中有县，县中有区；“飞地”现象也较为普遍。特别典型的是，同一单位，墙内归城管，墙外归乡管；山上归城管，山下归乡管；居委会内夹着村委会，村委会中包着居委会。城、郊、县政府在一个主城区域内，管理职责不清，管理界限不明，管理任务不均。在创建国家卫生城活动中，这一矛盾暴露得十分明显。

　　三、城市规模呈县城状，不利于中心城市辐射功能的发挥。长期以来，特别是1996年扬州泰州分开之前，外界对扬州一直有“小马拖大车”之喻，就是指扬州主城太小，带不动整个市域的发展。

　　在全省各省辖市中，当时的扬州市区只有148平方公里，不仅与苏州(392平方公里)、无锡(517平方公里)、常州(280平方公里)、徐州(963平方公里)、连云港(830平方公里)、淮阴(347平方公里)、南通(224平方公里)不能相比，从扬州分出去的泰州市区规模当时也达400多平方公里，这与扬州作为长江下游一座重要区域中心城市的地位极不相称，更与作为有着悠久历史的文化名城地位不相符。

　　上述弊端，已成为制约扬州经济、社会发展的致命因素，我在提案中呼吁，扬州城区区划调整迫在眉睫，应立即着手实施。

　　充分调研

　　提交了三套方案供参考

　　提案提交后，得到了当时市委、市政府、市政协领导的高度重视，在市委市政府主要领导的亲自部署下，市委市政府分管领导、民政局主要领导坐镇指挥，在前期充分调研的基础上，我和民政局区划地名处的同志组成的工作班子，一鼓作气，起草了三套调整方案供领导决策时参考。

　　一是撤县入城区，重置新三区。即将广陵区、郊区、邗江县合并，以有城有乡为原则，按照扇面格局，分别在城市东部、西部、北部重新设置三个区，合并后新的扬州市区，总面积约973平方公里（其中水域面积103.8平方公里），总人口约105万。这个方案的优点是三区地域面积、人口相当，而且各自都有城有乡，区域特征明显。不足之处是牵扯面广，操作难度大。

　　二是划乡进市区，重组两城区。即将邗江县靠近主城的七个乡镇划入扬州市区，将广陵区、郊区整合后重新调整为新的两区。这个方案的优点是初步打破城区多年来被层层包围、发展受阻的状况，而且牵动面较小，在一定时期赢得了一定的发展空间和辐射腹地。但是邗江县划出7个乡镇后，其县的建制将很难保留，难以得到上级认同。

　　三是撤县建新区，重组老城区。即将邗江县整建制撤县建区，原广陵区和郊区进行整合，重新划分新的两区，以保证新的两区都有城有乡，界线分明，即，以京杭大运河、古运河折西沿北城河至二道河，折南沿二道河、安墩闸入古运河，划分为东南、西北两区。优点在于邗江县原行政区划范围不变，操作简捷，缺点是仍然维持了扬州城区“鸡蛋”状格局，主城发展空间没有从根本上得到解决。

　　从“蛋壳”变软开始“鸡蛋”结构最终破壳

　　方案写在纸上容易，对于一座城市的区划而言，绝不是“纸上谈兵”这么简单。如何抉择，市委市政府领导反复权衡，并与民政部、省委、省政府保持着密集沟通。为了让扬州主城区早日“破壳”，市领导审时度势，决定从让“蛋壳”变软开始起步。

　　邗江撤县建区，就是“破壳”的开始。2000年12月，国务院批复，撤销邗江县，整建制建立邗江区。虽然这种蛋壳“软化”的举措，只是实施了第三方案的第一步，并没有从根本上解决市区区划的病根，但能将县改为区，让邗江进入主城板块，为市区区划的进一步优化奠定了基础。

　　2001年11月，一个区划合并的动作在悄悄进行，那就是将郊区城东乡并入汤汪乡，合并之后的汤汪乡，在省政府批准权限内于次月即被划归广陵区管辖。它意味着自1983年以来延续了18年的“蛋黄”广陵，终于在“蛋白”上打开了一个缺口，在实现城乡融合的同时，广陵也将所辖的城区东关街道9个居委会、汶河街道25个居委会、城南街道8个居委会划给了郊区管辖。

　　2002年1月，主城扩张的脚步再次启动，在省级批准权限内，郊区湾头镇划归广陵区代管，同时将邗江区施桥镇、八里镇划归扬州经济开发区代管。主城向东、向南有了更广阔的发展空间。

　　随着广陵、郊区的区划变更，两区都初步形成了有城有乡、城乡融合的新格局，在此情况下，郊区作为区划名称显然名不符实了。2002年11月，经国务院批复，省政府批准将郊区更名为维扬区。这里还有一个小插曲，开始为郊区申报更名为“江阳区”，但在全国范围内，县级名称不能重名，四川已有一个县级区划名为“江阳”，民政部让我们重新申报，后来我们取宋代韩琦“维扬一枝花、四海无同类”这一名句中的“维扬”两字重新向上申报，终获批准。

　　2011年11月，随着城市向东发展的需要，国务院批复撤销江都市，设立江都区。因扬州市规模所限，最多只能设置三个区，所以又将维扬区并入邗江区。同时，将邗江区杭集镇、泰安镇、沙头镇、李典镇、头桥镇划归广陵区管辖。

　　至此，扬州就形成了现在江都、广陵、邗江三分主城的局面，呈现出一种沿着江岸线由东向西板块分布的发展格局，主城多年来的“鸡蛋”状结构迎刃而解。

　　“一体两翼”发展打造两翼丰满的“滨江大城”

　　目前的扬州主城布局相对过去而言已是合理、有序，但应该还有更大的发展空间。2006年，新加坡规划大师刘太格先生领衔编制了《扬州概念性总体规划》，首次提出了扬州“一体两翼”都市区空间发展结构，其后的历次城市总体规划修编及相关规划研究中，“一体两翼”都作为市区规划的重要研究对象，并不断进行优化和完善。

　　扬州作为滨江城市要奋力起飞，成为真正的“好地方”，还是要下决心优化沿江全线的区划设置，以打造一座两翼丰满的“滨江大城”。2012年6月，扬州公布了《沿江地区融合发展行动计划》,计划中提出，要加强江广融合地带的规划设计，加快广陵新城和三河六岸的片区建设，初步形成城市东部核心区。随着大运河文化带建设的逐步深入，扬州“一体两翼”的东翼已经日见丰满，现在的关键是西翼。相信在不远的将来，扬州将如同两只翅膀都非常强劲、可以直冲云霄的银燕，踔厉奋发。届时扬州作为一座滨江大城，将以更多的自信、更多的自豪矗立在扬子江畔。