作为长三角地区面积最大、体系最全的平原农业区,盐城粮食产量逐年递增,连续8年超140亿斤,约占全国的1%,在全国南方农区(淮河以南)排第一位,粮食安全贡献度全省第一;十多个大宗农产品产量和规模雄居江苏首位;连续三年荣获全省乡村振兴战略实绩考核综合排名第一等次……这是一个农业大市交出的改革成绩单。

　　破解“碎片化” 凝聚自我创新

　　“每家的地都是东一块西一块,最多的一户有17块。”说起以前小田分散问题,亭湖区委农办副主任刘宏伟深有感触。

　　1998年土地二轮承包时,为了尽可能做到公平分配,各家各户土地通常按照肥瘦、远近等划分成多块地。随着生产力的发展,“一户多田”存在的生产成本高、农业机械化水平低、新品种新技术难以推广、高标准农田建设效益体现不充分等问题日渐凸显,制约了农业农村现代化的进一步发展。

　　2019年9月,亭湖区入选第三轮省农村改革试验区,针对土地细碎化问题,以保障土地承包权、放活土地经营权为切入口,试点开展“小田变大田”改革。

　　首批改革试点选在黄尖和便仓两镇的5个村民小组。

　　“以村民小组为单位,利用作物成熟换茬之际,组织实施田块互换整合,设立流转区和自种区。”刘宏伟介绍,愿意继续种田的农户在靠家、靠路、靠河等生产生活更为方便的位置优先选择整块田种植,相对集中形成自种区;不愿继续种田的农民将承包地委托村集体进行发包流转,供家庭农场发展适度规模经营。

　　431户农户参加首批试点,2790亩承包地,共1123块,改革后并成147块,其中101户选择自种、330户的土地流转给8个家庭农场经营,多余田埂和废旧沟塘得到复垦,土地面积溢出6.3%。

　　田头“试验”范围不断扩大。截至2022年底,全市已有36个镇134个村实施了“小田变大田”改革,涉及承包地面积50.27万亩,其中亭湖区实现整区推进。与改革前相比,相关镇村土地流转率由平均60%提高到78%以上。

　　破解“碎片化”的创新举措引来各方关注。2020年以来,省农业农村厅《农业农村调查与研究》、农业农村部《农村改革动态》等相继介绍盐城经验做法,新华社旗下《瞭望》《半月谈》《新华每日电讯》和央视农业农村频道等纷纷推出专题报道。2022年11月,根据中央领导和农业农村部领导批示精神,农业农村部调研组赴我市专题调研亭湖区“小田变大田”改革工作,对改革予以肯定。

　　在不断探索、修正和调研、总结中,改革经验愈发明晰、广受认同。2021年,亭湖区“小田变大田”改革项目入选全国农村改革试验区典型案例;当年,盐城以整市为单位获批农业农村部“‘小田变大田’,探索承包地‘三权分置’实现路径”以项目制拓展农村改革试验任务,成为全国唯一承担该项试验任务的地区;2023年2月,中央一号文件发布,明确提出“总结地方‘小田并大田’等经验,探索在农民自愿前提下,结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题”。

　　稳慎保收益 尊重农民意愿

　　从5个村民小组改革试点到全市推广改革试验,贯穿始终的尊重与稳慎,体现了改革操盘者强烈的“改革为民”情怀,也成为改革能够不断向纵深推进的最有力保障。

　　尊重每一位农民的意愿、不改变土地经营承包关系、不减少农户权益——改革试点前期,村组干部逐一登门入户宣传政策,镇村干部打下的包票让农民们吃下“定心丸”。

　　通过入户调查摸底,村干部准确鉴别农民从事农业生产的真实意愿,核对承包土地确权信息,收集农民的意见、建议和诉求,坚持田块基础信息、农户诉求回应、种植意愿选择、合并方案认可、合并田块“五个确认”,围绕“大农、小农都能种好田”的目标,科学设计“一户一田”自种和“多户一田”流转统筹兼顾的方案,提高农民的满意度,化解改革试验的阻力。

　　“和种植大户相比,小农户更代表最广大农民利益。尽管小农户种植面积占比不大,但整个改革过程中,我们始终优先保障小农户的权益。”市农业农村局政策与改革处处长周郑翔说,改革方案在设立自种区、流转区之外,还增设了预留区,就是为了充分尊重农民的不同种植意愿,始终确保农户“随进随出”。

　　不搞一刀切,宜统则统、宜分则分,不把土地流转作为主要评价指标。“小田变大田”改革后,与黄尖居委会土地流转率提升至80%相比,同属黄尖镇的指南村只有20%。对此,改革主管部门“充分肯定、十分欣慰”,因为该村尊重了土地原本齐整成片、每家每户靠人工种植菊花增收的实际,把保障小农户权益放在了优先位置。

　　地租价格不能一味求高。曾有地方竞价高至每亩1700元,后来经营不顺出现违约。为此,我市提出土地流转租金应在合理区间浮动。

　　社会资本在规模种植方面具有明显优势,为保护普通种粮大户,我市提出土地经营权优先流转给本村、本地的种粮大户和家庭农场主。

　　随着改革向纵深推进,全市各地改革步伐变得更加稳慎。周郑翔介绍,在总结试点经验教训后,各地更加注重长期回报收益率和风险预防,尽可能降低村集体风险,保障小农户与承包农户收益。

　　适度规模化 激发多重效应

　　“种好田,让愿意种田的农户种上条件最好的田,种田意愿更强;好种田,全程社会化服务让种田更高效,种植成本更低;种田好,粮食品质和产量得到提升,农民增收更多。”市委农办副主任倪志成说,从试点实践到全市推广,这一直是“小田变大田”改革试验的初衷,也正逐步成为现实。

　　同样是承包200多亩地,改革前后,一零一整,让亭湖区新兴镇倪杰村的种植大户钱文中感受大相径庭,“以前200亩地零散分布,大型机械到不了田头,稻麦收割完在田头就直接卖掉,价格上不去;并成大田后,全程机械化省时省事不说,每亩节本增收超过300元。”

　　据亭湖区农业农村部门测算,试点镇村的种粮大户亩均种子用量减少2.6公斤、农药少施2.3次、化肥用量下降5.8公斤、耕种收割费用减少80元、小麦增产85斤、水稻增产156斤。

　　改革带来的效应不止于此。

　　在倪杰村,一个可为周边2万亩耕地提供选种、育苗、机插秧、施肥、防虫、收割、烘干、仓储、初加工一条龙服务的农业服务综合体正在建设。“有钱出钱、有地出地,四村联建、利益共享。”在新兴镇农经中心主任董金荣看来,改革给粮食生产配套服务和农用地集约利用也带来新变化。

　　在东台市时堰镇双星村,小田并成大田后,先后投入1300万元,提高渠路桥涵标准,大户抢着承包种植。“这些新型经营主体,技术更先进、管理更现代、理念更绿色,联农带农能力也更强。”双星村党总支书记周爱所说,改革后集体经营性收入增加33万元,全村近100人实现家门口就业,增加收入200多万元,转移劳动力220人进厂务工和从事第三产业,增加收入800多万元。

　　倪志成介绍,“小田变大田”改革全面推广过程中,越来越多的镇村按照田块布局配套建设公共基础设施,拓展基础设施功能,实现服务效益最大化,加快形成高端化、现代化、智能化的现代产业体系和优质均衡的公共服务体系,不断提升社会治理能力,实现城乡生产要素双向自由流动,农民群众的幸福感、获得感不断增强。

　　对于盐城“小田变大田”的探索实践,南京农业大学公共管理学院党委书记、院长冯淑怡这样评价:“有效解决了农村土地细碎化、农业生产副业化和劳动力低质化等问题,在推动农业适度规模经营,促进农业增效、农民增收,全面推进乡村振兴等方面取得了明显成效。”

　　改革无止境 集成“盐城智慧”

　　“我市将‘小田变大田’改革作为探索二轮承包延包方式的重要实现途径,经群众认可,在承包权稳定的前提下,充分放活经营权,丰富承包地‘三权分置’的形式内涵,为国家开展二轮承包延包试点提供‘盐城方案’。”市委农办主任、市农业农村局局长施建霞表示,系列改革正在集成和协同中不断深化。

　　在“小田变大田”平顺推广的基础上,亭湖区继续探索附属(配套)设施农用地集约化供给制度试点改革,并建成实体工程。

　　为统筹兼顾粮食安全和农民增收,射阳县、亭湖区试点探索土地租金合理形成机制,并被列入省第四轮农村改革试验区。

　　“家庭农场+合作社+农业公司”负责人、黄尖居委会职业农民陈树东怎么也想不到,今年他和妻子可以像城里人一样领上养老保险了。

　　为了吸引更多中青年家庭农场主从事粮食适度规模经营,我市正在积极探索家庭农场主养老保险补贴制度。补贴对象优先选择本地户籍、粮食和油料作物生产规模300亩以上、稳定经营三年以上、年龄50周岁以下的家庭农场主或参与农场劳动的家庭成员。

　　施建霞介绍,这项改革刚被写入2023年省委一号文件,目前已覆盖盐城大市区、建湖县、阜宁县,即将在全市推广。

　　2月22日,实地走访调研了亭湖区盐东镇曙阳村、南洋镇方向村“小田变大田”改革现场后,农业农村部政策与改革司司长赵鲲表示,认真总结经验,强化试点示范,切实将改革向纵深推进,推动农业产业持续向好、农村面貌持续焕新、农民收入持续增长。