超常规的发展速度与基础设施和资源的不足，在过去10年里对中国民航运输业而言是一个核心的矛盾。围绕资源分配所带来的一系列问题也一度成为行业诸多乱象的源头。

　　交通运输部中国民用航空局（下称“民航局”）早已经意识到问题的存在并试图着手解决，并在将于4月1日起施行新的《民航航班时刻管理办法》中，试图从兼顾公平与适应市场经济规则的角度改善目前的资源分配机制。

　　新规出台

　　民航时刻资源的配置问题一直是业内最为关注的问题之一，甚至在每年的两会期间都会有相关的提案。这都源于中国民航航班运量持续增长，市场需求与航班时刻之间矛盾日益凸显。

　　2010年出台的《民航航班时刻管理办法》是民航局最早开始尝试通过制度源头促进航班时刻资源配置的公开透明的尝试。

　　这期间，民航业保持多年的高速增长，机队总量、航空公司数量以及旅客吞吐量已经连续多年保持较高增速。在短期内基础设施和资源无法完全匹配行业增长的情况下，资源配置显然需要新规则相适应。

　　2017年，我国民航全年完成运输总周转量1083亿吨公里，旅客运输量达5.49亿人次，货邮运输量达712万吨，如何构建与高速发展的行业相匹配的时刻资源分配机制则是管理机构迫切需要解决的一个问题。

　　按照民航局方面的说法，目前的规则还存在“目标任务定位不清晰、制度程序不尽完善、时刻配置有定性原则无定量指标、与国际规则接轨不够、各地区时刻管理政策措施差异大等问题”，为此，从2014年开始启动对先行规则的修订工作。

　　将于今年4月开始实施的新《办法》对分配机制进行了全面彻底的修订，对航班时刻分类管理、航班时刻历史优先权资格、航班时刻优先配置量化规则等做了明确规定和重大改革。

　　按照民航资源网专家林智杰的说法，如果说2010年《办法》对于时刻资源分配还是一道“主观选择题”，那么2018版《办法》则将分配方式变成了一道“客观算术题”。

　　首先将航班时刻根据国内和国际（地区）进行细化分类。“目前，国内外时刻不分家，航空公司拿了时刻，想飞国内飞国内，想飞国际飞国际，哪里赚钱飞哪里。”林智杰认为，“明确时刻分类管理，国内时刻、国际地区时刻分类后，对于北上广等枢纽机场，可能国际时刻会多放些，国内时刻少放些，引导各航空公司更多开辟国际航线，推动国际枢纽建设。”

　　同时，通过明确各类航空公司分配的优先权，也进一步细化了分配的规则，按照国际通行规则，将历史航班时刻、历史航班调整时刻、新进入航班时刻以及在位航空公司按照四级优先权排序。

　　而在航空公司航线时刻选择的排序上，则采用量化指标的方式计算，通过对航空公司和航线分别评分，再综合测算出一个时刻优先级评分的方式来决定排位。

　　规则更透明

　　如果说此前每年两次的“航班时刻协调会”是各航空公司在规则框架下存在的诸多可操作空间比拼“内力”的资源分配机制，那么新规出台之后标准的弹性空间更小，大大地减少了模糊地带，也挤压了暗箱操作的空间。

　　林智杰认为，2010版《办法》虽然有对航班时刻分配方法的内容，但规则本身并没有明确提出分配的方式，只是规定了航空公司如何申请、民航局协调分配的流程。

　　“之前的分配规则与国际规则脱节，导致外航拿不到一线枢纽机场的时刻时，就会认为中国民航业存在‘地方保护主义’，只把好的时刻给本国航空公司，这会导致中外航权在谈判中遇到阻碍，”在林智杰看来，“旧规则留给行业管理方的自由裁量权过大。”

　　事实上，国内机场时刻资源分配争议不断，特别是涉及到一些外航的争议所引发的国际影响也为中国民航业带来一些负面的影响。

　　民航局此前在时刻资源配置改革尝试中还曾经采用过时刻资源拍卖的方式，但这种纯市场化的模式除了诞生过一些“天价航线”之外，并没有从根本上解决问题。

　　国际航空运输协会就曾经旗帜鲜明地反对这种模式，该组织相关负责人此前在接受本报记者采访时就明确表示，时刻短缺的问题在很多机场都存在，但时刻分配需要采用全球统一标准，规则统一的情况下才能够实现最高效率，同时中国的主要问题也在于时刻分配机制需要变得更透明。 在最新的规则中，航班时刻优先配置的量化是民航局在修订规则中一个重大的创新。

　　航班时刻效能配置系数，以申请时刻涉及航班的航班通达性、机场群与国家航线网建设的符合性、可用座公里数、飞行航段距离、市场公平有序竞争性、空中交通流向均衡、航线稳定性等要素的加权平均来确定，有明确的可操作标准。这几个指标体现对航班时刻资源高效利用、公平竞争以及维护公众利益的政策导向。

　　民航局方面表示，此举实现了由定性管理向定量管理的重大转变，“该规定既吸纳了国际通用规则，又与我国民航航班时刻管理当前目标任务的实现相结合，既明确了量化规则设定，又给予民航各地区管理局结合本地区实际一定的裁量权，对航班时刻资源配置的公平、高效、竞争和廉政将起到重要作用。”