保护农用地不被侵占是国土资源管理部门的使命。然而，在广东省阳江市，一宗数万平方米农用土地在被非法征用过程中，8年来当地国土部门连下4道土地行政处罚决定书，非法征地行为不仅未得到阻止，相反占地面积却越来越大。

　　记者调查发现，面对行政处罚，当事人一边认罚一边继续违法，当地国土部门却一直按每平方米1元钱予以罚款。如此荒唐的执法囧事为何会发生？

　　国土部门4次叫停一边认罚一边违法

　　2007年2月，个体老板洪万来与阳东县东城镇房地产开发公司签订《代征土地协议书》，征用该镇金村村委会西坑一带10余万平方米土地，明确由东城房地产公司负责报批该宗土地，协助理顺相关职能部门关系，而洪万来负责征地补偿等一切费用，以及按规划要求平整土地。

　　由于涉事土地为农用地，根据我国《土地管理法》等相关规定，征用土地必须经相关政府部门批准，取得农用地转为建设用地批准文号后才能对土地实施征用。土地的征用必须由市、县人民政府组织实施。这意味着洪万来与东城房地产公司的代征地协议一开始就是非法的。

　　就在洪万来开始推土时，广东省国土厅通过卫片执法发现了这一问题，并要求阳东县国土局跟进处理。2008年10月25日，东阳县国土局同一天出具了两份土地行政处罚决定书。

　　面对处罚，洪万来按要求交了罚款，也复耕复绿，但他并未停止非法征地行为。数据显示，洪万来在被处罚之后依然将征地赔偿款支付给东城房地产公司。如2009年2月20日支付了135万元、2009年4月28日支付了144094元。

　　2010年3月21日，阳东县国土局作出第三张土地行政处罚决定书。与之前如出一辙，洪万来认罚，但事后依然“我行我素”，进而在涉事土地上建设起多栋建筑物。

　　由于阳东县在2015年改制为阳东区，同年5月21日，阳江市国土局作出第四张土地行政处罚决定书。记者调查发现，8年来，当地国土部门连下4道“处罚令”，不仅未能从一开始就阻止洪万来违法征地，反而在一边处罚一边违法的拉锯过程中，7万多平方米土地被堂而皇之征出来。如今涉事土地被洪万来用高大的铁皮围墙团团围住，外人无法进入。从一路之隔的民房顶楼望去，可见多栋建筑物和水泥桩，一条用水泥铺就的大马路横穿整片土地。

　　占地有恃无恐处罚每平方米1元钱

　　记者调查了解到，涉案土地在2012年才经广东省政府批准由农用地转为建设用地。在未取得土地使用权的情况下，洪万来竟然荒唐利用非法占有的上万平方米土地成立了“万来园林绿化工程公司”，经营范围包括园林绿化、花圃种植、销售园林花草树木。洪万来为何有恃无恐？

　　处罚隔靴搔痒是重要原因。记者在前三份决定书上看到，洪万来从2008年至2010年非法占有土地面积为26357.8平方米，而罚款也为26357.8元，罚款标准仅为1元／平方米。对此，阳江市阳东区国土局相关负责人如此解释，根据国家相关规定，对未经批准非法占用土地，处非法占用土地每平方米30元以下罚款，“1元钱符合国家处罚标准”。

　　更难以置信的是，当地国土部门竟然对这样的违法占地行为无计可施。当地国土部门称，从2008年开始，阳东区政府也多次组织城管、建设、国土等综合执法力量前往现场强拆，但最后都不了了之。

　　根据中华人民共和国《土地管理法》相关规定，对非法占用土地行为的处罚方式，除了罚款、恢复土地原状外，还需责令退还非法占用的土地，但前三份处罚决定书却未提及。对此，阳东区国土局执法人员却回应称：“围墙是后来才建的，当时洪万来既没有围闭土地，也没有在土地上建房子，我们很难界定其是否占有土地。”

　　有律师认为，所谓占有就是享有对土地的收益权。建围墙只是占有土地的一种表现形式。洪万来利用涉事土地搞园林绿化经营，其本质就是对土地的占有。正是因为没有责令让其退出非法占有的土地，留下隐患。

　　“文书式”执法只做样子防违法须加大问责

　　目前，《代征土地协议书》已被当地法院判决为无效协议。面对这起一开始就违法的征地行为，表面看来，当地国土部门按相关法律程序下发了土地行政处罚决定书，不可谓不“尽职尽责”。

　　然而，事实果真如此吗？在阳江市国土局作出第四份处罚决定书之后，洪万来不服向广东省国土厅申请复议。2015年9月23日，广东省国土资源厅听证后认为，虽然阳江市国土局对洪万来非法占用土地行为的认定，定性准确，但未能举证证明洪万来的非法占地建房行为是在2010年第三次行政处罚后新发生的违法行为，因担心同一违法行为重复处罚撤销了第四份处罚决定书。

　　涉事土地离阳东区国土局距离并不远，洪万来的违建行为可谓在国土部门眼皮底下进行，而当地国土部门在其长时间的违建过程中竟然没有前往取证，令人不可思议。

　　阳江市一人大代表认为，当地国土部门不断下发处罚决定书，白纸黑字看起来似乎是依法行政，各项程序完备，但细细梳理会发现，这种“文书式执法”只是做做样子，不敢硬碰硬，其本质就是一种“惰政”“懒政”，执法窘态显露无遗，影响了法律权威。

　　阳江市阳东区国土分局执法大队不愿具名的负责人也坦承，阳东区国土分局除了领导班子成员由阳江市国土局决定外，整个分局的人财物都由同级政府说了算，很多时候对某些项目就只能睁只眼闭只眼。

　　广东省国土厅党组成员、执法局局长李师表示，一些党政领导干部在建设工业园区、上马重点项目征地时，存在“重发展、轻依法”的现象，常常抱有“因公违法”可以原谅、可以不追究的想法。要防止土地违法，关键是要加大对党政领导的问责力度。